BGH, Urt. 14.7.2022 - I ZR 97/21
Staatsferne bei kommunalem Online-Stadtportal – dortmund.de
Autor: RA Markus Rössel, LL.M. (Informationsrecht), Köln
Aus: IT-Rechtsberater, Heft 10/2022
Aus: IT-Rechtsberater, Heft 10/2022
Bei der Gesamtbetrachtung einer unzulässigen Verdrängung der Presse durch kommunale Online-Informationsangebote ist die Quote unzulässiger Beiträge regelmäßig weniger aussagekräftig als bei Printmedien, so dass bedeutsam sein kann, ob gerade unzulässige Beiträge das Gesamtangebot prägen.
GG Artt. 5 Abs. 1 Satz 2, 28 Abs. 2 Satz 1; UWG §§ 3 Abs. 1, 3a, 8 Abs. 1 Satz 1; ZPO § 253 Abs. 2 Nr. 2
Marktverhaltensregelung: Das für den Staat bestehende, aus dem Institut der freien Presse aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG abgeleitete Gebot, sich nur in engen Grenzen auf dem Gebiet der Presse zu betätigen, bestimme, wie sich Hoheitsträger und von ihnen beherrschte Unternehmen im Fall ihrer Teilnahme am Wettbewerbsgeschehen zu verhalten hätten. Dieses Gebot der Staatsferne der Presse sei i.S.d. § 3a UWG auch dazu bestimmt, im Interesse insb. der institutionell geschützten Presse, aber auch im Interesse der Bürger an einer unabhängigen Information und Meinungsbildung das Marktverhalten zu regeln (Rz. 21).
Befugnis zur Öffentlichkeitsarbeit: Staatliche Öffentlichkeitsarbeit sei notwendig, um den Grundkonsens im Gemeinwesen lebendig zu erhalten und dem Bürger die Mitwirkung an der demokratischen Willensbildung zu ermöglichen. Darunter falle die Darlegung getroffener und künftiger Maßnahmen angesichts bestehender oder sich abzeichnender Probleme sowie die sachgerechte objektive Information über den Bürger unmittelbar betreffende Fragen und wichtige Vorgänge auch außerhalb oder weit im Vorfeld der eigenen politischen Tätigkeit (Rz. 27).
Innere Begrenzung durch Aufgabenzuweisung: Das Staatsfernegebot lasse eine Öffentlichkeitsarbeit von Hoheitsträgern nur im Rahmen der ihnen zugewiesenen Aufgaben zu, welche sich vorliegend aus der kommunalen Selbstverwaltungsgarantie gem. Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG, Art. 78 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 LV NRW und konkretisiert hinsichtlich gemeindlicher Informationspflichten aus § 23 GemO NRW ergebe. Die von der Selbstverwaltungsgarantie betroffenen Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft seien diejenigen Interessen, die das Zusammenleben der Menschen in der (politischen) Gemeinde beträfen. Kommunale Öffentlichkeitsarbeit sei begrenzt durch einen spezifischen Orts- und Aufgabenbezug (Rz. 26, 28, 32).
Allzuständigkeit der Gemeinde: Die Zuständigkeit der Gemeinde betreffe auch Angelegenheiten, mit denen sie sich aufgrund eigener Betroffenheit im Vorfeld künftiger eigener Aufgabenwahrnehmung befassen dürfe. Dagegen mache allein ein lokaler oder gemeinschaftsstiftender Bezug eine Angelegenheit noch nicht zu einer solchen der örtlichen Gemeinschaft. Aus § 23 GemO NRW oder der BekanntmVO ergäben sich keine weitergehenden Äußerungsrechte (Rz. 29 f.).
Äußere Begrenzung durch Institut freier Presse: Eine nicht von der öffentlichen Gewalt gelenkte Presse sei ein Wesenselement des freiheitlichen Staates und für die Meinungsbildung in der Demokratie unentbehrlich. Die Presse stehe als Verbindungs- und Kontrollorgan zwischen dem Volk und seiner gewählten Vertretung. Eine ausufernde Öffentlichkeitsarbeit berge Gefahren für die Neutralität der Kommunikationsprozesse; die öffentliche Hand müsse sich in Art, Frequenz und Umfang in Zurückhaltung üben, zumal staatlichen Publikationen wegen erhöhter Glaubwürdigkeit ein besonderes Beeinflussungspotential zukomme (Rz. 33).
Subtile Einflussnahmen: Schutz bestehe auch gegen ein ausuferndes Informationshandeln des Staats, das die Kommunikationsprozesse der freien Presse und damit die Meinungsbildung von unten nach oben gefährde. Das Gebot der Staatsferne der Presse schütze auch vor Substitutionseffekten kommunaler Online-Informationsangebote (Rz. 37).
Abwägung mit Selbstverwaltungsgarantie: Die staatsorganisationsrechtliche Kompetenznorm des Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG und die Institutsgarantie aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG seien wegen der Einheit der Verfassung zum sachgerechten Ausgleich zu bringen. Im Ergebnis müsse dabei jedoch die Institutsgarantie größtmögliche Wirksamkeit erhalten, während die Gemeinde lediglich zur Aufgabenerfüllung in der Lage sein müsse (Rz. 38).
Keine staatliche Lückenschließung: Die Grenzen kommunaler Öffentlichkeitsarbeit verböten auch bei einer vermeintlich unzureichenden Informationsversorgung durch die private Presse eine Lückenfüllung. Eine Einflussnahme des Staats auf den Meinungsmarkt komme nur dann in Betracht, wenn sie wegen der Konkurrenz mit der Fülle der vom Staat unabhängigen Zeitungen am Bild der freien Presse substantiell nichts änderte. Ob und inwieweit dies bei Online-Publikationen im Unterschied zum Printbereich aufgrund der Informationsfülle im Internet der Fall sei, bedürfe der Feststellung im Einzelfall (Rz. 39).
Nichtschematische Gesamtbetrachtung: Für die Beurteilung kommunaler Publikationen mit Blick auf das Staatsfernegebot seien Art und Inhalt der veröffentlichten Beiträge auf ihre Neutralität sowie Zugehörigkeit zum Aufgabenbereich der Gemeinde zu untersuchen und sei unter Einbeziehung des äußeren Erscheinungsbilds eine wertende Gesamtbetrachtung vorzunehmen (Rz. 40).
Prägung durch unzulässige Online-Beiträge: Bei Online-Informationsangeboten, die nicht den für Druckerzeugnisse bestehenden technischen Kapazitätsbeschränkungen unterlägen, sei die Quote unzulässiger Artikel regelmäßig weniger aussagekräftig als bei Printmedien. Daher könne für die Gesamtbetrachtung bedeutsam sein, ob gerade die unzulässigen Beiträge das Gesamtangebot etwa durch Verlinkung von der Startseite oder als meistgelesene Beiträge prägten. Die Gewichtung einzelner Beiträge sei Bestandteil der vorzunehmenden Gesamtbetrachtung (Rz. 54, 62).
Quote unzulässiger Beiträge: Es komme bei der wertenden Gesamtbetrachtung neben der Qualität auch auf die Quantität und damit auf das Verhältnis von zulässigen und unzulässigen Beiträgen an. Im „Nachrichtenportal“ würden acht von 31 Beiträge, von den Veranstaltungshinweisen im „Veranstaltungskalender“ unter „Freizeit und Kultur“ 20 von 107 und in der Rubrik „Nightlife“ werde nur ein geringer Teil der 366 Beiträge beanstandet. Daraus alleine ergebe sich jedoch noch keine Gefährdung der Pressefreiheit (Rz. 49, 56).
Einfluss auf lokalen Kommunikationsprozess: Weder im Rahmen des § 3a UWG noch auf der Ebene des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG komme es auf eine konkrete Gefährdung der Presse an. Es könnten Anhaltspunkte für eine abstrakte Gefährdung der Pressefreiheit bestehen, wenn die Gemeinde als Teil des Staats auf den lokalen Kommunikationsprozess bestimmend Einfluss nehme (Rz. 59).
Leserverlust durch Informationsfülle: Ein Leserverlust bei der privaten Presse und eine damit einhergehende, dem Institut der freien Presse zuwiderlaufende Meinungsbildung durch den Staat von oben nach unten sei wahrscheinlicher, je deutlicher in Quantität und Qualität ein erweitertes Amtsblatt Themen besetze, deretwegen Zeitungen gekauft würden. Keinesfalls dürfe die kommunale Publikation den Lesern eine Informationsfülle bieten, die den Erwerb einer Zeitung – jedenfalls subjektiv – entbehrlich mache (Rz. 40, 59).
Objektive und neutrale Amtsführung: Möglicherweise könnten im Stadtportal Anpreisungen von Restaurants mit Aussagen zum Ambiente und Essensangebot bis hin zu einzelnen Gerichten gegen die Pflicht zur neutralen Amtsführung verstoßen und als Schleichwerbung unzulässig sein (vgl. zu diesbzgl. nicht übergangenem Vortrag Rz. 60).
Erkennbarkeit: Die Erkennbarkeit, dass es sich bei einer Publikation um eine solche der öffentlichen Hand handle, sei als ein Aspekt unter weiteren innerhalb der Gesamtwürdigung zu berücksichtigen. Das Staatsfernegebot werde verletzt, wenn die Publikation nicht mehr als staatliche erkennbar sei (Rz. 41, 61).
Finanzierung: Eine Anzeigenschaltung sei in die Gesamtwürdigung einzubeziehen. Sie sei aber nicht generell unzulässig, sondern könne zulässige, fiskalisch motivierte Randnutzung sein. Erfolge die Verteilung kostenlos, erhöhe sich die Gefahr einer Substitution privater Presse (Rz. 41, 63).
Aktualität und Aktualisierung: Relevant sei ferner, in welchem Zeitraum Beiträge aktualisiert würden und in welchem Maße die angesprochenen Verkehrskreise davon ausgehen dürften, durch Sichtung des Stadtportals jeweils aktuell über das Stadtgeschehen informiert zu werden. Eine regelmäßige Erscheinungsweise verletze aber nicht automatisch des Staatsfernegebot (Rz. 41, 64).
Optische Gestaltung und redaktionelle Elemente: Die Verwendung von redaktionellen Elementen der meinungsbildenden Presse, wie Glossen, Kommentare oder Interviews allein führe nicht per se zu einer Pressesubstituierung. Verlinkungen seien eine internettypische Gestaltung, die der Stadt nicht verwehrt sei. Ihr sei auch nicht grundsätzlich versagt, Überschriften, Unterüberschriften und Bilder zu verwenden. Dass direkt auf die Rubriken „Leben in Dortmund“ und „Freizeit & Kultur“ zugegriffen werden könne, ohne etwa „Rathaus & Bürgerservice“ zur Kenntnis nehmen zu müssen, sei ebenso ein internettypisches Gestaltungsmittel (Rz. 41, 65).
Substantiierungserfordernis: Inbezugnahme und Angriff des gesamten Internetauftritts der Stadt durch den Klageantrag entbinde den Zeitungsverlag nicht davon, alle anspruchsbegründenden Tatsachen für einen Verstoß gegen das Staatsfernegebot hinsichtlich einzelner unzulässiger Beiträge sowie wertender Gesamtbetrachtung darzulegen und zu beweisen. Der Hinweis auf die Selbstdarstellung der Stadt ersetze keinen substantiierten Vortrag zur Gesamtbetrachtung (Rz. 58, 64).
Kein Staatsferneverstoß durch Einzelbeiträge: Einzelne, die Grenzen zulässiger staatlicher Öffentlichkeitsarbeit überschreitende Artikel begründeten allein keine Verletzung des Staatsfernegebots, da diese vielmehr aufgrund einer nicht schematischen, solche Einzelbeiträge einbeziehenden Gesamtbetrachtung der Publikation hinsichtlich eines pressesubstituierenden Charakters zu beurteilen sei. Einzelartikel könnten schon keinen Substitutionseffekt haben und nicht mit dem Staatsfernegebot angegriffen werden (Rz. 40, 67 ff.).
GG Artt. 5 Abs. 1 Satz 2, 28 Abs. 2 Satz 1; UWG §§ 3 Abs. 1, 3a, 8 Abs. 1 Satz 1; ZPO § 253 Abs. 2 Nr. 2
Das Problem
Nach der Eigenwerbung einer Stadt für ihr Onlineportal soll dort journalistisch-redaktionell mit Wort und Bild umfassend und aktuell über das Geschehen in Stadt und Verwaltung auch durch Interviews informiert, sollen neueste Meldungen veröffentlicht und Veranstaltungen bekannt gemacht werden. Themen sind nach den Hauptrubriken: Leben in der Stadt, Freizeit und Kultur, Wirtschaft, Tourismus und Rathaus & Bürgerservice. Auf dem Portal fand sich zur Finanzierung auch Onlinewerbung verschiedener Anbieter.Die Entscheidung des Gerichts
Einem Verlag für Tageszeitungen und eines Online-Nachrichtenportals stehe der geltend gemachte Unterlassungsanspruch aus §§ 8 Abs. 1 Satz 1, 3 Abs. 1, 3a UWG nicht zu.Marktverhaltensregelung: Das für den Staat bestehende, aus dem Institut der freien Presse aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG abgeleitete Gebot, sich nur in engen Grenzen auf dem Gebiet der Presse zu betätigen, bestimme, wie sich Hoheitsträger und von ihnen beherrschte Unternehmen im Fall ihrer Teilnahme am Wettbewerbsgeschehen zu verhalten hätten. Dieses Gebot der Staatsferne der Presse sei i.S.d. § 3a UWG auch dazu bestimmt, im Interesse insb. der institutionell geschützten Presse, aber auch im Interesse der Bürger an einer unabhängigen Information und Meinungsbildung das Marktverhalten zu regeln (Rz. 21).
Befugnis zur Öffentlichkeitsarbeit: Staatliche Öffentlichkeitsarbeit sei notwendig, um den Grundkonsens im Gemeinwesen lebendig zu erhalten und dem Bürger die Mitwirkung an der demokratischen Willensbildung zu ermöglichen. Darunter falle die Darlegung getroffener und künftiger Maßnahmen angesichts bestehender oder sich abzeichnender Probleme sowie die sachgerechte objektive Information über den Bürger unmittelbar betreffende Fragen und wichtige Vorgänge auch außerhalb oder weit im Vorfeld der eigenen politischen Tätigkeit (Rz. 27).
Innere Begrenzung durch Aufgabenzuweisung: Das Staatsfernegebot lasse eine Öffentlichkeitsarbeit von Hoheitsträgern nur im Rahmen der ihnen zugewiesenen Aufgaben zu, welche sich vorliegend aus der kommunalen Selbstverwaltungsgarantie gem. Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG, Art. 78 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 LV NRW und konkretisiert hinsichtlich gemeindlicher Informationspflichten aus § 23 GemO NRW ergebe. Die von der Selbstverwaltungsgarantie betroffenen Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft seien diejenigen Interessen, die das Zusammenleben der Menschen in der (politischen) Gemeinde beträfen. Kommunale Öffentlichkeitsarbeit sei begrenzt durch einen spezifischen Orts- und Aufgabenbezug (Rz. 26, 28, 32).
Allzuständigkeit der Gemeinde: Die Zuständigkeit der Gemeinde betreffe auch Angelegenheiten, mit denen sie sich aufgrund eigener Betroffenheit im Vorfeld künftiger eigener Aufgabenwahrnehmung befassen dürfe. Dagegen mache allein ein lokaler oder gemeinschaftsstiftender Bezug eine Angelegenheit noch nicht zu einer solchen der örtlichen Gemeinschaft. Aus § 23 GemO NRW oder der BekanntmVO ergäben sich keine weitergehenden Äußerungsrechte (Rz. 29 f.).
Äußere Begrenzung durch Institut freier Presse: Eine nicht von der öffentlichen Gewalt gelenkte Presse sei ein Wesenselement des freiheitlichen Staates und für die Meinungsbildung in der Demokratie unentbehrlich. Die Presse stehe als Verbindungs- und Kontrollorgan zwischen dem Volk und seiner gewählten Vertretung. Eine ausufernde Öffentlichkeitsarbeit berge Gefahren für die Neutralität der Kommunikationsprozesse; die öffentliche Hand müsse sich in Art, Frequenz und Umfang in Zurückhaltung üben, zumal staatlichen Publikationen wegen erhöhter Glaubwürdigkeit ein besonderes Beeinflussungspotential zukomme (Rz. 33).
Subtile Einflussnahmen: Schutz bestehe auch gegen ein ausuferndes Informationshandeln des Staats, das die Kommunikationsprozesse der freien Presse und damit die Meinungsbildung von unten nach oben gefährde. Das Gebot der Staatsferne der Presse schütze auch vor Substitutionseffekten kommunaler Online-Informationsangebote (Rz. 37).
Abwägung mit Selbstverwaltungsgarantie: Die staatsorganisationsrechtliche Kompetenznorm des Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG und die Institutsgarantie aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG seien wegen der Einheit der Verfassung zum sachgerechten Ausgleich zu bringen. Im Ergebnis müsse dabei jedoch die Institutsgarantie größtmögliche Wirksamkeit erhalten, während die Gemeinde lediglich zur Aufgabenerfüllung in der Lage sein müsse (Rz. 38).
Keine staatliche Lückenschließung: Die Grenzen kommunaler Öffentlichkeitsarbeit verböten auch bei einer vermeintlich unzureichenden Informationsversorgung durch die private Presse eine Lückenfüllung. Eine Einflussnahme des Staats auf den Meinungsmarkt komme nur dann in Betracht, wenn sie wegen der Konkurrenz mit der Fülle der vom Staat unabhängigen Zeitungen am Bild der freien Presse substantiell nichts änderte. Ob und inwieweit dies bei Online-Publikationen im Unterschied zum Printbereich aufgrund der Informationsfülle im Internet der Fall sei, bedürfe der Feststellung im Einzelfall (Rz. 39).
Nichtschematische Gesamtbetrachtung: Für die Beurteilung kommunaler Publikationen mit Blick auf das Staatsfernegebot seien Art und Inhalt der veröffentlichten Beiträge auf ihre Neutralität sowie Zugehörigkeit zum Aufgabenbereich der Gemeinde zu untersuchen und sei unter Einbeziehung des äußeren Erscheinungsbilds eine wertende Gesamtbetrachtung vorzunehmen (Rz. 40).
Prägung durch unzulässige Online-Beiträge: Bei Online-Informationsangeboten, die nicht den für Druckerzeugnisse bestehenden technischen Kapazitätsbeschränkungen unterlägen, sei die Quote unzulässiger Artikel regelmäßig weniger aussagekräftig als bei Printmedien. Daher könne für die Gesamtbetrachtung bedeutsam sein, ob gerade die unzulässigen Beiträge das Gesamtangebot etwa durch Verlinkung von der Startseite oder als meistgelesene Beiträge prägten. Die Gewichtung einzelner Beiträge sei Bestandteil der vorzunehmenden Gesamtbetrachtung (Rz. 54, 62).
Quote unzulässiger Beiträge: Es komme bei der wertenden Gesamtbetrachtung neben der Qualität auch auf die Quantität und damit auf das Verhältnis von zulässigen und unzulässigen Beiträgen an. Im „Nachrichtenportal“ würden acht von 31 Beiträge, von den Veranstaltungshinweisen im „Veranstaltungskalender“ unter „Freizeit und Kultur“ 20 von 107 und in der Rubrik „Nightlife“ werde nur ein geringer Teil der 366 Beiträge beanstandet. Daraus alleine ergebe sich jedoch noch keine Gefährdung der Pressefreiheit (Rz. 49, 56).
Einfluss auf lokalen Kommunikationsprozess: Weder im Rahmen des § 3a UWG noch auf der Ebene des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG komme es auf eine konkrete Gefährdung der Presse an. Es könnten Anhaltspunkte für eine abstrakte Gefährdung der Pressefreiheit bestehen, wenn die Gemeinde als Teil des Staats auf den lokalen Kommunikationsprozess bestimmend Einfluss nehme (Rz. 59).
Leserverlust durch Informationsfülle: Ein Leserverlust bei der privaten Presse und eine damit einhergehende, dem Institut der freien Presse zuwiderlaufende Meinungsbildung durch den Staat von oben nach unten sei wahrscheinlicher, je deutlicher in Quantität und Qualität ein erweitertes Amtsblatt Themen besetze, deretwegen Zeitungen gekauft würden. Keinesfalls dürfe die kommunale Publikation den Lesern eine Informationsfülle bieten, die den Erwerb einer Zeitung – jedenfalls subjektiv – entbehrlich mache (Rz. 40, 59).
Objektive und neutrale Amtsführung: Möglicherweise könnten im Stadtportal Anpreisungen von Restaurants mit Aussagen zum Ambiente und Essensangebot bis hin zu einzelnen Gerichten gegen die Pflicht zur neutralen Amtsführung verstoßen und als Schleichwerbung unzulässig sein (vgl. zu diesbzgl. nicht übergangenem Vortrag Rz. 60).
Erkennbarkeit: Die Erkennbarkeit, dass es sich bei einer Publikation um eine solche der öffentlichen Hand handle, sei als ein Aspekt unter weiteren innerhalb der Gesamtwürdigung zu berücksichtigen. Das Staatsfernegebot werde verletzt, wenn die Publikation nicht mehr als staatliche erkennbar sei (Rz. 41, 61).
Finanzierung: Eine Anzeigenschaltung sei in die Gesamtwürdigung einzubeziehen. Sie sei aber nicht generell unzulässig, sondern könne zulässige, fiskalisch motivierte Randnutzung sein. Erfolge die Verteilung kostenlos, erhöhe sich die Gefahr einer Substitution privater Presse (Rz. 41, 63).
Aktualität und Aktualisierung: Relevant sei ferner, in welchem Zeitraum Beiträge aktualisiert würden und in welchem Maße die angesprochenen Verkehrskreise davon ausgehen dürften, durch Sichtung des Stadtportals jeweils aktuell über das Stadtgeschehen informiert zu werden. Eine regelmäßige Erscheinungsweise verletze aber nicht automatisch des Staatsfernegebot (Rz. 41, 64).
Optische Gestaltung und redaktionelle Elemente: Die Verwendung von redaktionellen Elementen der meinungsbildenden Presse, wie Glossen, Kommentare oder Interviews allein führe nicht per se zu einer Pressesubstituierung. Verlinkungen seien eine internettypische Gestaltung, die der Stadt nicht verwehrt sei. Ihr sei auch nicht grundsätzlich versagt, Überschriften, Unterüberschriften und Bilder zu verwenden. Dass direkt auf die Rubriken „Leben in Dortmund“ und „Freizeit & Kultur“ zugegriffen werden könne, ohne etwa „Rathaus & Bürgerservice“ zur Kenntnis nehmen zu müssen, sei ebenso ein internettypisches Gestaltungsmittel (Rz. 41, 65).
Substantiierungserfordernis: Inbezugnahme und Angriff des gesamten Internetauftritts der Stadt durch den Klageantrag entbinde den Zeitungsverlag nicht davon, alle anspruchsbegründenden Tatsachen für einen Verstoß gegen das Staatsfernegebot hinsichtlich einzelner unzulässiger Beiträge sowie wertender Gesamtbetrachtung darzulegen und zu beweisen. Der Hinweis auf die Selbstdarstellung der Stadt ersetze keinen substantiierten Vortrag zur Gesamtbetrachtung (Rz. 58, 64).
Kein Staatsferneverstoß durch Einzelbeiträge: Einzelne, die Grenzen zulässiger staatlicher Öffentlichkeitsarbeit überschreitende Artikel begründeten allein keine Verletzung des Staatsfernegebots, da diese vielmehr aufgrund einer nicht schematischen, solche Einzelbeiträge einbeziehenden Gesamtbetrachtung der Publikation hinsichtlich eines pressesubstituierenden Charakters zu beurteilen sei. Einzelartikel könnten schon keinen Substitutionseffekt haben und nicht mit dem Staatsfernegebot angegriffen werden (Rz. 40, 67 ff.).